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　　资产阶级代议制下，审议国家预算是国会的基本权责，关涉国家财政利益分配。北洋时期国家预算审议备受瞩目又多曲折艰难。为把控财权并打压异己，各党议员于每一环节都激烈竞逐：抢占预算委员会多数席位以把持审查；统筹审查会主张并主导审查报告撰写；控制院会讨论表决以他党异议。会外利益相关者亦试图通过各种机制干预审议结果。国家预算的审议过程，成为会场内外各党派势力争权夺利的校场，国会由此堕至众贿毕集。半殖民地半封建社会背景下的议会民主制毫无疑问无济于国家人民。

　　辛亥革命推翻清王朝，结束了中国延续两千多年的君主专制制度，建立起亚洲第一个共和制国家。同时，一套包括议会、宪法、政党等要素，以国会为最高立法机关的资产阶级民主制度看似被建立起来。然而实际上，辛亥革命果实很快就被北洋军阀首领袁世凯窃取，近代中国半殖民地半封建社会的性质并未改变。代表地主阶级、买办资产阶级并以帝国主义列强为靠山的北洋军阀，将国会和宪法视作招牌和工具，加以操纵破坏；历届国会议员多是新旧官僚、地方士绅，或植根于封建和买办经济，或与军阀存在千丝万缕的联系，彼此间不乏分明之阵营。北洋时期中央政权掌控者的更迭，主要由军阀及其背后帝国主义列强彼此间的混战及胜负决定。在各派军阀竞逐、此起彼伏之政潮中，国会多次断续，勉强维持十余年即终。

　　长期以来，学界对北洋时期国会史的研究多集中于选举、宪法、政党等方面，关于其财政职权的讨论基本付之阙如。审议政府预算案是国会基本权责之一，关系国家财政利益分配，为政府收支执行的依凭，必然牵动各党派及背后政治势力。此研究既是国会史研究不可忽视的重要内容，亦为探讨近代财政变革的紧要环节，更是深化理解近代中国政党政治的关键。揆诸实际，民初以来，从临时参议院、第一届国会到安福国会，都曾审议乃至议决国家预算。本文欲由此切入，考察此时期预算审议制度的设计和运行，追溯各派议员争夺审议主导权的方式与动机，探究议场外各方势力介入议会角力之机制，思考北洋财政的演变脉络，以期更深刻地理解近代中国半殖民地半封建社会背景下，议会政党政治的本质。

　　代议制政体下，审议国家预算决算案，是立法机关对政府进行财政监督的基本方式。北洋时期历届国会逐步模仿并建立了相应制度。1913年公布之院法规定，国家预算案作为重大议案，须经国会三读会才能议决。国会初读须判断预算案是否成立，若成立即付预算委员会审查。委员会提交审查报告后，二读会召开，就预算案逐条讨论并表决。三读主要进行整体表决，除更正文字外不作修正动议。两院制下，众议院有先议权与最终议决权，但须参众两院均完成审议，预算案才最终议决；参众两院全院大会须出席人数过半方能召开；而审查会须两院于会期初始选举常任委员、组成委员会，方能在预算案交付审查后召开。此委员会如何组织，是预算审议的重要问题。

　　临时参议院于1912年1月成立，设财政审查会，额定委员7人，负责审查包括预算案在内的财政议案，后因效率低下，委员一度增加至12人。临时参议院迁至北京后，财政委员增至23人，但审查效率依然堪忧。为此，第一届国会于1913年4月成立后，参众两院内设法制、财政、预算、决算等13个常任委员会，众议院预算委员71人，参议院45人，人数居各委员会之首。安福国会的议员总数减少，预算委员调整为众议院49人，参议院23人。设置各类专业性常任委员会，负责议案初步审查并拟定大致意见，是近代各国议会提高议案审议效率的重要方式。政府预算案包含国家财政收支全部项目，卷帙浩繁，相关委员会人数多居首位。

　　照以上办法，临时参议院于1912年2月6日选举殷汝骊等7人为财政委员，后指定增加陈命官等5人，迁至北京后于5月选举陈景南等23人为财政委员。第一届国会第一期常会因制度缺略，未能在1913年4月开会之初选举常任委员，众议院于6月指定李国珍等15人组织特别委员会审查临时预算。直至10月，参众两院方照新规选举出预算委员。第二期常会时，两院于1916年8月下旬分别选举预算委员，众议院议员褚辅成等71人当选。第三期常会于1922年10月召开，众议院选举李肇甫等71人，参议院选举刘哲等45人为预算委员。1918—1920年安福国会三期常会期间，两院均于开会后选出预算委员。

　　国会各期常会的预算委员选举结果，基本与此时国会各党派势力分布相对应。临时参议院于南京成立时，财政委员中同盟会议员一度占80%以上。但迁至北京后，同盟会的多数党地位遭新成立的统一共和党与共和党冲击，其财政委员占比降至43%。第一届国会第一期常会期间，与由共和、民主、统一三党合并而成且受袁世凯支持的进步党对峙，众议院特别审查委员会中，两党亦呈相持状态。第二期常会时，具背景之益友社、民友社、政学会等派所组商榷系，相比原进步党演蜕之研究系，于众议院获得多数席位，因而在委员会中占优。第三期常会中，众议院所选委员多属支持直系军阀曹锟的全民社、壬戌俱乐部等派系。安福国会预算委员会中，安福系议员皆占约70%席位，其余为研究系、无党派议员，且第一、二期常会当选委员重合率达65%。争夺预算委员席位，实乃各党为主导议案表决、实现党派意旨所做准备。

　　选举委员后，当选委员还须于审查室专门开会，互选该委员会委员长及理事。最初规定各选1人，但实际未完全遵循。作为审查会主持者和审查报告编订成员，委员长及理事席位的争夺并不亚于委员选举。殷汝骊、褚辅成、夏仁虎等的当选表明，于委员会内部投票选举的方式，实际更能巩固国会内多数派的优势。当然，当选之委员长或理事，表面上亦多有留学日本财政学校或参与清末财政改革的经验。要之，由于审查会同院会一样，是国会审议预算案的必需步骤，各党派均欲获得多数席位，亦以本党议员当选委员长为声势大涨之体现。

　　国会收到预算案后须尽快组织院会进行初读。初读并不对国家预算案作详细考察，仅略讨论其形式、时限以及政府大致主张等，主旨在判断议案是否成立。据统计，北洋时期各立法机关在会期内收到政府提交各类国家预算案共8件，其中2件在初读阶段即被判定不成立直接退还：一是被临时参议院认定“逾期交议”且无“法律依据”的民国元年六月份概算，二是被第一届国会第一期常会众议院认为过期且未说明赤字原因及解决办法的民国二年一至六月临时预算。

　　政府过期交议以及预算案不完整等情况，在各国议会史上并不罕见，若非特殊情况皆会通过初读。以上两案被直接退回，党派因素无疑起到关键作用。临时参议院迁至北京后，统一共和党与共和党着意针对倾向同盟会的唐绍仪内阁，故而以过期无效退回其提交的六月份概算。第一届国会第一期常会中，进步党与展开激烈争夺。六个月临时预算初读时，议员反对段祺瑞代理内阁，主张直接退还，进步党议员以退回即放弃职责为由，坚持审查后再表决。审查中，退回主张以微弱优势取胜。

　　所谓拟定审查总方针，即在预算付审查后，委员会开总会讨论并确定审查政府岁入岁出时应持何种基本原则，使各科审查有旨可循。第一届国会第二期常会众议院预算委员会于1917年3月19日开会，拟定对新五年度预算案的审查方针：岁入方面不承认所有不符合国家税性质与过于苛细、妨害商业者，岁出方面核定陆军50师团军费，酌裁冗员及非法机关。安福国会第二期常会众议院预算委员会于1919年6月23日起开会三次，拟定审查八年度预算案总方针：岁入方面不轻议增加田赋等直接税，酌增关税、盐税以及烟酒杂捐等奢侈品税收，岁出方面要分类裁减军费，删减浮冗政费等。两方针均是委员会内多数党财政主张的集中体现。以益友、民友等派为核心的第一届国会第二期常会预算委员会，意在反对当时段祺瑞内阁加强中央集权的分税办法。安福系议员主导的安福国会预算委员会，反对钱能训内阁大量发债政策，但力图通过改革税制

　　确定委员人数及其负责部分后，各科还须选出审查主任负总责。负责重要部门各科的主任一职往往引起较激烈争夺。如第一届国会第二期常会的众议院预算委员会中，益友、民友、政学等商榷系各派均与研究系对立。在各科选举审查主任时，负责内务部所管岁出的第五科主任一开始即未能选出，开会两次后才由研究系议员克希克图勉强当选。负责陆海军部所管岁出的第四科主任原是研究系议员耿春宴，后又改选益友社议员马骧。内务经费和陆海军经费数额颇巨，还直接关涉国家暴力机关——警察和军队，在各派军阀争相扩军、彼此混战并常利用警察特务制造的北洋时期，是极为关键的预算项目。选举结果由表2可知，仅第五、第六、第七科主任是研究系或无党派议员，另外5科则为益友、民友、政学之商榷系议员。安福国会众议院预算委员会各科主任更有6人为安福系议员。

　　分科审查结束后，各科主任须将结果报告委员长，再召开总审查会讨论表决预算案各款目。人数上，原定须1/2委员出席，鉴于缺席严重常常流会，安福国会改为1/3委员出席即可。程序上，先由各科主任说明该科审查报告，随后讨论议案每条内容，在场委员可提出意见并参与最终表决。由于各科审查结果均具浓重的党派色彩，总会讨论时往往发生激烈争执。安福国会众议院预算委员会于1919年7月下旬召开总会审查八年度预算案，其间矛盾频发、议而不决，不得不延会，最终共召开15次总会方才完成审查。在会议争执间，作为会议主席的委员长往往通过控制开会时间、会议流程、议决方式与表决时机等关键节点，主导预算案款项的增减存废。以下以第一届国会第二期常会预算委员会，审查新五年度预算中的内务部所管岁出情况为例，展示党派争执情况。

　　内务部所管岁出由研究系议员克希克图主持的第五科负责。总审查会上，克希克图说明该科审查结果后，益友社议员立即提出不同意见。马骧认为前清步军统领衙门与共和国体不宜，应修改名称并将经费列临时门以示裁撤。克希克图与易宗夔坚决反对，认为名目更改应待政府修正官制，且京师安危全操其手，裁撤更需慎重。争执中，马骧等指责易氏发言“超出范围”，委员会审查预算系法律问题，并非针对个人，步军统领衙门每年耗经费20余万元，维持地方为其应尽之责。可以看到，对由北洋系控制的步军统领衙门，反段祺瑞政府的益友社委员马骧要求裁撤，与政府合作的研究系委员克希克图和政见保守的易宗夔则积极维护。双方显是利益有别，却都冠冕堂皇地指责对方在“法律问题”中掺杂“对人”因素。

　　步军统领衙门经费最终照原案议决，使在委员会内占多数的益友社议员相当不满，委员长褚辅成立即在后续讨论时直接介入并引导意见。克希克图报告内地道尹、县佐经费时，主张道尹只裁首道、县佐只裁内地，褚氏立即到议员席反对，主张除边远有特别情形地区，道尹县佐经费应一律裁撤，削弱北洋政府对地方的控制，获多数支持。克希克图又报告该科主张各省警察经费暂不划分，褚辅成却坚持除部分商埠外，应划归地方。当时各党正因所谓“省制入宪”问题争执甚烈，双方分歧源于对国地税划分的不同主张，及是否支持段祺瑞政府财政集权。因此，对研究系暂照原案不划分之审查意见，褚辅成即从宪法规则、立法困难以及审查方针等方面论证应即行划分，民友社王葆真、益友社马骧也强调两税不分，则中央地方纠葛不断，终以“假定划分”议决。由此研究系主导第五科对内务部所管岁出的审查主张多被修正，委员长及委员会多数党控制会议的方式可见一斑。

　　多数党对审查会的主导还体现于最终的审查报告编订上。预算委员会的审查报告，是委员会在总会逐项表决后编订并提供给院会的意见书。该报告既代表委员会的最终意见，也是院会讨论表决的重要参考，其编订方式、具体内容及措辞用语之影响不容小觑。一方面，审查报告的编订并非简单汇总表决结果。第一届国会第二期常会预算委员会中，委员长、理事及各科主任整理会议记录、编制报告书，提出未决问题，再开多次总会，商议报告书各类意见，因为审查报告包含多种表册，除总说明书外，委员会还需提交各类数额增减对照表以及逐款逐项的说明报告。如安福国会预算委员会提交的八年度预算审查报告就包括总说明书、岁出审查对照表、岁入审查对照表、岁出报告书、岁入报告书、路电邮航四政特别会计预算修正案等。另一方面，审查报告名为提供意见，却均采用肯定措辞，是国会表决与政府执行的重要依据。临时参议院审查报告时曾用“应”、“宜”等表达，但院会只对审查报告作可否表决，建议性质的措辞不仅使议员因语意含混无从决断，更使政府无真正标准执行预算，很快被摒弃。肯定措辞利于表决与执行，也极大增加修订难度。

　　预算案的繁冗、流程的复杂、争执的泛化等，都使审查极易陷入拖沓。民初概算与临时预算案的审查多有延滞甚至未完成现象，临时参议院因此颇受诟病。在《议院法》明确规定须30日内提出报告否则改选预算委员会后，仍有超期现象。提交审查报告至院会时，委员长须宣读总报告，印发各册给议员。第一届国会之褚辅成于1917年5月19日众议院会上报告审查结果，强调民国以来未有预算案议决，为履行国会监督财政之责、为将来之模范，新五年度预算案应予成立。安福国会之夏仁虎在1919年8月13日众议院会上报告时也主张八年度预算案成立。六、七两年度均无完整预算案，新五年度与八年度预算时隔两年，但在形式与数据上多有相似，不过不同党派主导下，两届国会对政府相关收支的主张迥异。

　　首先，二者对与国务院经费的处理存在明显差异。第一届国会预算委员会，将新五年度预算中国务院的5项经费全部修订，移本部顾问谘议经费至临时门，核减统计局、法制局、铨叙局经费，取消印铸局特别会计。8项经费中，只暂移政治、军事顾问2项至临时门。安福国会预算委员会，对八年度预算中的13项经费大加核裁，移政治、军事顾问经费至临时门，裁撤减领前军事处、外交委员会、财政委员会，对国务院6项经费，只核减印铸局经费4万元。此迥然不同意见，虽都冠以减政节费之名，实更多由委员会内多数党与府院势力的关系决定。第一届国会审查新五年度预算时，府院之争愈演愈烈，益友、民友等派议员多与总统黎元洪联合，坚决反对主导国务院的段祺瑞，因此极力核减国务院经费，保存开支。而安福系为段祺瑞培植，内阁中党羽众多，但与总统徐世昌关系微妙，因此极力核减开支，维持国务院经费原案。

　　其次，二者对交通部路电邮航四政特别会计的不同态度颇耐人寻味。第一届国会预算委员会第八科主任民友社议员凌毅报告时，以破坏预算统一为由取消交通四政特别会计，大力裁减交通部行政费用、路电邮航营业开支等。总会审查也基本一致主张取消特别会计。与此相对，安福国会预算委员会强调，交通四政纯为营业性质，兼有外债关系，特别会计应予维持。冠冕堂皇的理由之下，决议实取决于与交通系的亲疏。因支持袁世凯称帝，旧交通系在袁氏败亡后遭到南方革命党坚决。因此民友、益友社议员欲取消交通部特别会计，削弱其财政特权。但护法运动后，新旧交通系逐渐活跃，一度与段祺瑞政府合作，为安福系提供经费支持。安福系主导预算委员会自然仍维持其财政特权。

　　最后，二者对军费的不同意见也颇为典型。第一届国会预算委员会将全国陆军经费限制在50师团共计8600万元定额，极力核减各项开支，如将北洋系所控制的京畿附近各类军警，包括禁卫军守卫津贴、京师一带稽察处、京师军警督查处等的经费全部裁撤，合并精简京师宪兵营、京畿宪兵营经费，再将各地巡防部队，包括河南先锋队、察哈尔左右翼巡防队、驻热过山炮连等的经费归入全国军费内统一核减。益友、民友社委员显然欲通过裁减军费削减北洋系势力。而安福国会预算委员会倾向于小幅分类核减军费：全国军队经费按照总额裁减二成，由陆军部酌情分配；对陆军部、参谋部及各省督军署镇守使署经费，照五年度定额及历年定章核减；军需、军械、军医、军校等经费未大减。其间亦多有针对非皖系军队，如直系冯国璋部陆军第十六师、奉系东三省等各项军费遭大幅裁减。

　　总之，审查报告对预算案的每一条修订，看似都有充分的财政考量，实则出于议员的党派立场。两届国会预算委员会几乎南辕北辙的意见，与当时国会政党和政府间的复杂关系密切相关。在实行资产阶级议会内阁制的国家，预算委员会的制度与程序设计，原有控制反对党声音、帮助多数党促进政府预算案在议会议决的用意。但北洋时期的政府内阁往往非多数党组织而为政治妥协产物，与议会各党关系错综复杂。第一届国会第二期常会中众议院议员以反对段祺瑞政府的前议员为主，其主导的预算审查既毫不留情地删改政府预算，也不忘维护政府中的关联势力。与政府关系密切的安福系议员总体维护政府计划，但也多方打压异己。

　　各党之所以于审查会各个环节积极争取主导权，是因预算委员会实拥有极大裁夺权。委员会制度是议会政治演进中形成的提高效率方式，逐渐成为议会体制的关键。但随着地位日显，委员会内党争逐渐泛滥，部分国家为减少此类弊害，在宪法中对立法机关预算权责进行适当限制，降低党争烈度。而北洋时期国会内各委员会的权力原则上毫无限制，预算委员会权力亦急剧膨胀，实际可直接改写预算案中的款目数据，审查报告更可几乎重新编订预算案。国会各党争相操控审查会、主导国家财政开支，也就不足为奇了。

　　首先，大会议决若以审查报告为蓝本，则极易陷入其逻辑，跟随其重点进行讨论，很难提出独立于审查报告的问题。其次，若审查报告有修正或有议员提出新修正的款目才讨论表决，其他则归并到议决该款总额时笼统表决，将使很多议员对具体款目懵然无知，也很难发现审查报告掩盖的问题，无法提出新修正。最后，若其他党派议员提出维持原案修正时仍先表决审查修正，将极大引导意见倾向。如此，众议院二读时，其他党派议员提出不同意见修正案的可能性急剧下降。提交安福国会的八年度预算是北洋时期极为少见的完成院会二读并最终议决的国家预算，二读期间，以上述方式控制异议即安福系议员的主要目标。

　　1919年8月19日，八年度预算初次二读，众议院副议长刘恩格提议依照第一届国会审议新五年度预算的先例，以审查报告为蓝本逐款报告，有修正之项即先讨论表决，之项暂不表决，统括于议决该款总额时表决。9月18日再次进行二读时，议员金焘、郭涵、王泽攽等强调笼统表决将使议员难以提出修正案，主张以原案为蓝本，逐目逐项逐款表决，如此便于非安福系的少数党提出不同于审查报告的修正案，但遭安福系，未能通过。此外，尽管有20人附署即可提出不同于审查报告的修正案，但新的修正案、审查修正案与原案之间的表决顺序究应如何，仍不明确，一般应以新修正为先，审查修正其次，原案最后，然而安福系议员坚持议员所提新修正案为维持原案时，表决以审查修正案为先，维持原案的修正案为次。此顺序显然意在强调所谓“以审查报告为张本”，进而控制、打压不同意见确保皖系政府预算案通过。

　　众议院大会二读议决过程中，提出修正案主要有两种方式，一是提前拟定修正案交秘书厅，待议到相关款项时提出，二是在大会讨论过程中临时提出，总体以后者居多。此间所有修正案数量难以与审查时的修正规模相比。据笔者统计，安福国会众议院预算委员会审查报告，对八年度岁出预算政府原案的修正案共408个，约占政府预算原案款项数的23%，集中在内务、财政、陆军经费等方面（均在100个以上）。而众议院3个多月的二读会中，议员提出修正案仅44个。超六成由非安福系的少数党议员提出，集中在陆军、各机关、内务以及教育经费部分。更重要的是，不同议员提出修正案的议决结果不同。由表3可知，非安福系议员所提修正案更易遭压制，否决率约64%，而安福系议员修正案否决率仅25%。党派竞逐的多重面相，于修正案的提出、讨论与表决过程中更展现淋漓。

　　己未系议员张濂、叶云表等对陆军经费提出的修正案全部遭否决。陆军部本部经费一项，审查照原案。张濂以该部训练总监已裁为由提出核减修正，多位安福系议员立即反对。如负责该部审查的第四科主任吴文瀚表示，训练总监虽被裁撤，但所有职员及经费未全裁，岁出分表所列甚明。解树强辩称外交、内务等部经费均较前增长，陆军部较前尚有减少。张宣强调，训练总监裁后陆军部将恢复军学司，经费不能再减。修正案被否决。此外，尽管以为首的各机关谘议顾问经费均被极力裁减，但陆军部谘议差遣候差各员薪津共计180万元，不仅审查照原案，且在张濂、林卓以事应一律为由提出裁减修正时，被安福议员以多种理由否决。吴文瀚称此中包括候差、闲散军官与军校毕业学生薪津，每员每月二三十元，与所费巨大的公府顾问不同。克希克图强调，目前陆军只定官等而无官俸，政府暂以谘议差遣候差各职以作羁縻，裁撤窒碍颇多。修正案由此被否决。

　　叶云表提出在政府原案基础上将陆军经费经常临时门统减二成、特别门核减三成的修正案，更遭到安福系议员围攻。吴文瀚、解树强等称修正案囊括一切陆军经费，一旦通过，此前已议决款项亦须修改。修正案连署议员林卓提出，对已表决项目可不再议，凡未表决者可照原数核减二成。主席刘恩格却转移话题，称此修正案属概括性质，如表决通过，则所有详细款目只能照此核算，不能再修正。此说一出，立即又有多名议员反对修正案，吴得禄、张宣等认为预算案不应概括修正，此修正案不能成立。对此张濂反驳称，审查报告对全国军队经费亦以概括办法核减，为何叶议员概括修正就不可？吴文瀚辩称，审查报告中只有全国军队经费因过于纷杂，不得不用概括方法，而叶氏修正案涉全部陆军经费。最终叶氏修正案虽未被取消，但仍被否决。安福系议员反对理由多有牵强甚至自相矛盾，但作为多数党仍可轻松否决修正案。

　　与此相似，鲍宗汉等非安福系议员对财政经费所提修正案也频遭否决。鲍宗汉主张按新五年度议定额核减财政部本部经费，陈为铫提出将销售印花补助费及经售费由10%提至15%，陈蓉光认为应维持各省区烟酒公卖局经费。此类修正连续被否决后，部分议员指责众议院大会表决纵，提出修正案完全无用。如鲍宗汉提出裁撤财政讨论会、检查征收机关委员会及官制外人员后，财政部经费还应核减10余万元。政府委员称，各机关虽裁撤，但人员多调归部用，经费不能再减，郭涵、解树强等纷纷附和。主席宣布表决时，鲍宗汉称，“此次预算案已经为一派之人所包办”，其明知修正案不能发生效力，“但为代议士，尚须稍凭良心，始为无负吾民”。无独有偶，葛梦朴对币制局经费提出修正后也表示，修正案难得“多数党”同情，肯定不能议决，“不如预先自行声明取销”。鉴于此，黄云鹏也自行取消所提烟酒评议会经费修正案，贺黻冕撤回对印花税处经费的修正案。

　　如此一来，各种所谓财政准则，在党派利益影响下形同虚设。如究竟能否追加预算，直隶各县公署经费被核减30余万元，随后内务部根据该省要求，以各县公署改组后政费遽增为由提出追加。安福系议员克希克图、刘果、吴文瀚指责如此违背规则，国会不得做增加岁出之议决，追加预算须遵循法定程序，已议决之核减不可更改。但因国会召开临时会追加议员旅费的诀议却被认为“乃为当然之事实”。再如所谓以新五年度议定额为标准核减浮滥经费，究应如何操作。国务院经费，审查修正减少4万元。议员符定一提出应裁减较新五年度增加之18万元，安福系议员克希克图则强调三年之中有官吏进等进阶、顾问谘议之增加，“其经费自不能不照五年度稍有增列”，但他们在以新五年度核定额为标准削减其他经费时，则强调于此财政艰难时，须勉力进行。

　　在控制少数党异议同时，安福系议员根据其诉求提出修正案，顺利通过之可能性较大，如针对徐世昌的两例修正。一是解树强所提关于公府政治、军事及洋员顾问谘议经费的修正。解氏强调，该经费从三年度约8万元增长到新五年度的80万元，再到八年度的约130万元，增长过巨，主张核定总额100万元，获得陈嘉言、贺培桐等赞同。他们强调现在公府所需不应超过欲复辟帝制的袁世凯时代。解氏修正案议决。二是张其密所提增加崇文门关税收入的修正。该项收入原列100余万元，审查增加50万元。张氏指出该税关自袁世凯时代即不由财政部管制，除交国家百余万元外，盈余全归总统私囊，年入实有四五百万元，预算内只列100余万元，故主张增加200万元。政府委员称，该关向来收入即在100万元左右，绝无归入私囊之事。吴得禄等反驳，清末该关收入已约150万元，此后各处货物来京渐增，岁入何以减少？张氏修正案由此议决。

　　另外还有一些修正案被议决，牵涉多数党内部分歧，以及更复杂的阵营利益。如全国农工银行筹备处经费，审查照原案，克希克图提出移临时门修正。安福系议员、该筹备处主任王大贞以该处对国家民生意义重大为由反对。刘映奎也强调既关系重大，移至临时门恐难领款。但克希克图立即反驳称经费应列经常还是临时门自有规则，绝不能因领款不易而改列经常门。表面上，双方在争执筹备处应属经常还是临时性质，实际上，王大贞在审查时即已说明该筹备处非临时性质等情况，克希克图执意之症结，在于安福系与该处背后中国银行的龃龉。此筹备处自成立即依靠中国银行，而安福系此时与交通系更密切，中、交两行长期竞争之下，部分议员试图压制中行势力。

　　综上可知，众议院院会虽拥有预算案最终议决权，但欲修订审查会结果却十分困难。安福国会众议院的八年度预算案二读过程中，从讨论二读表决方式开始，控制异议就成为安福系议员的核心目标。少数党修正案的提出困难重重，提出后亦多遭围攻和否决，最终仍多以审查报告意见议决。二读会逐项表决后，三读会只作全案表决与文字修订，参议院的审议也只进行形式议决，不作实质更改。从审查会到院会，财政考量看似是国会审议预算案的基础，但党派利益和意识贯穿始终是毋庸置疑的事实。

　　1917年4月4、5日，第一届国会第二期常会众议院预算委员会召开总会审查财政经费。全国烟酒事务署是独立于财政部、负责烟酒公卖及相关税捐事宜的财税机关，相关收入为北洋系所把控，其存废及超300万元相关经费处置，成为审议焦点。政学会主导第三科审查，决定撤销专署，由财政部设局办理，意欲削弱皖系财源。但克希克图、张国溶等研究系议员以专卖头绪纷繁须设专署为由，主张保留，最终以克氏主张议决。与之相关的驻沪办事处、各省烟酒公卖局经费、筹办制烟工厂特别临时经费等均照原案通过，仅各省征收烟酒捐经费，因易宗夔及马骧的坚持被移至临时门。而委员长褚辅成没有坚持其反研究系、反北洋派的一贯立场，致使表决修改了政学会第三科的意见，似乎有些不寻常。

　　褚、钮二人随即通电自辩。《益世报》发表评论列举贿案于理不合之处，认为此贿案纯系谣言。但《大公报》胡政之发表评论称，政界贿赂成风，“吾侪虽不愿故为播扬，亦不愿隐晦长奸”，请烟酒署长不必“亟亟自家洗刷”。《公言报》则强调“褚氏身为国会议员，又兼充财政部讨论会会员，平日领受乾脩，又与陈殷往来甚密。常在鲍鱼之肆，其臭味固自逼人”。由于张勋复辟，第一届国会再度被迫解散，预算案未能议决，此事最终不了了之。尽管贿案真相难有定论，但国会审议预算案的过程可以通过各种手段运作的事实，无疑已广为人知。首先，正因为深知委员会审查在预算审议中的关键作用，利益相关者均密切关注。由此，烟酒联合会方能迅速得知烟酒经费审查结果，召开大会作出应对。其次，预算委员会委员长及其所属党派，几乎可以操控整个审查过程，政府机关可以与委员会内各党派议员进行利益交换，操控审查结果。烟酒公署由裁撤转为被保留的事实，似乎印证了此逻辑。最后，预算案最终议决权仍属众议院，所以烟酒联合会力图通过向大会申诉，影响最终结果。

　　类似褚辅成贿案中会外势力的干预，在预算案审议过程中实不罕见。1917年4月7、9日，第一届国会众议院预算委员会开总会审查陆军部所管经费，以不符合共和政体、属非法机关为由裁撤将军府经费，以地区军事已息为由取消长江巡阅使经费。将军府乃袁世凯政府收束军队时形成，内有近两千名闲散军官，各有陆军部谘议、差遣、候差等名目。有议员以其多对革命有功，主张维护，但益友社议员唐宝锷强调，此类军官皆袁氏侦探，已失军官资格，不能再受国家津贴。最终议决裁撤。各军官得此消息后反驳称，军官资格系依法令取得，津贴伙食优待亦属稽勋令所许。随后前清禁卫军军官葛熙荣等上呈陆军部，称唐议员此举激怒军人、破坏国家，请政府从速逮捕依军法审讯，还语带威胁，称要“直面议会”。当时陆军部次长傅良佐更多次与议员多方接洽，嘱此项预算勿遽删除。与此同时，陆军部于4月14日呈文国务院，请示是否根据表决裁撤将军府及长江巡阅使。国务院要求陆军部派员向大会说明，极力保留。

　　安福国会众议院1919年审议八年度预算时，各报刊媒体高度关注。各党派打击政敌、交换利益之种种，多迅速见诸报端。如预算委员会议决裁撤全国水利局、保留战后经济调查会，《申报》记者静观立即指出，战后经济调查会由安福系一手组织，无所事事而所费约140万元，全国水利局关系民生且每年经费不到10万元，但其总裁李国珍为研究系成员，因而被裁撤。预算委员会审查全国烟酒事务署和币制局经费时争议颇大。两机关性质相似但属不同政治势力掌握，前者时由冯国璋亲信张寿龄督办，后者由陆宗舆等新交通系执掌。有报道称安福系主张裁撤烟酒公署，反对党则要求以裁撤性质相似的币制局为交换条件。最终两机关均得保留，但分别核减经费约8万元与5万元。种种推测绝非空穴来风，会外各方势力俨然深谙政党操控会议、主导预算审查之内幕。

　　围绕陆军第十六师暨值卫粮饷局、值卫公所经费存废的争论，更为典型。该师由前清禁卫军改编，曾由直系军阀冯国璋统帅。安福系主导的预算委员会以其已不在公府值卫为由将值卫粮饷局及值卫公所裁撤，十六师军费核减二成，归入陆军部统一发放，不再由冯国璋转发。此举意在打压直系及与之关联的研究系。得知局所被裁后，冯国璋即请总统徐世昌向国会疏通。同时，己未系议员杜惟俭等提出修正案，强调清室优待条件明确规定禁卫军归陆军部编制，俸饷仍如其旧，单独将局所剥离并裁撤违背优待条件。院会表决时，政府委员又提出即便局所可裁，但该两项经费原在禁卫军额款内，且十六师由陆军部接管后亦应改设粮饷局，故须维持预算原案。由此安福部解树强、吴文瀚等才同意维持原案。也有报道称，之所以能够达成妥协，实因直系与安福方面有“交换条件”。

　　此外，预算案中与各省相关经费的审议，往往牵动地方势力，他们主要通过本省议员发挥影响。如八年度内务经费中的直隶各县公署经费，安福国会预算委员会、院会均议决核减32万余元。而直隶省长曹锐多次电请政府维持，以免碍及行政，相关机构人员更纷纷与直省籍议员接洽，以求转圜。待政府委员于院会提出将删减各县署经费追加至临时门时，直隶籍议员贺培桐、吴得禄等立即出言附和，强调改组后各县公署经费已不敷分配，核减后必不得不动用地方公款，更危及直隶行政前途。在讨论课吏经费时，吴得禄更直接质问，不仅直隶一省，“如山西、江苏、江西等省均有此项支出”，审查报告大抵稍为核减或维持原案，独将直隶省课吏经费删除，“不知是何用意？”直皖间或明或暗之博弈于此反问中昭然若揭。

　　会外势力的干预亦时常为各党议员所利用。比如外交经费中的河南省交涉署经费问题。审查会以该省系属内地，除鸡公山外无甚重要交涉为由，将原列经费1.9万余元核减为6000元。河南省政府多次致电抗议，议员鲍宗汉等亦出面反对审查意见。而该省省议会通过河南籍议员王伊文等提出意见书，反驳河南政府主张，称此乃交涉署长许沅欲撤销审查修正而上下疏通的结果。9月23日院会讨论时，政府委员称，河南督军赵倜三次致电表示该省外交特派员无论如何不能裁去。克希克图反驳称，“以我立法尊严之机关，苟曲拘一督军省长之电报，国民将谓之何？”且有该省议会主张裁去，岂“本省议会对于地方情形反不如督军明悉而关切耶？”克希克图义正词严，但安福系秉段派主旨，借此打压河南赵倜势力之用心，亦难掩藏。

　　代议制政体下，立法机关对国家预算案的审议是一场旷日持久的关于政府财政资源分配的战争。北洋时期，为争夺有限财政份额，各党派势力于审查会与院会展开激烈博弈。变革财政、强国富民之辩词下，往往暗藏派系私利。各党议员或维护背后之军阀政客，或于议会内构筑阵营朋比为奸。进步党、研究系一派议员，多维护北洋政府利益，是袁世凯和段祺瑞等军阀在国会中的棋子。收受皖系钱财当选的安福系议员利用制度程序处处压制异议。系议员，于监督政府的口号下看似反对皖系军阀，但亦为政府内己方依附之黎元洪张目。由此，预算案任人操纵，“循是以行，则狐埋狐搰，预算无凭，政府、国会两失之矣”。在内外危机急迫形势下，议会政党政治之不适不宜愈发凸显，逐渐从时人心中拯救时局的希望，成为被摒弃的旧角色。

　　近代代议政治起源与征税权密切相关，财政监督是各国议会之基本职权之一。近代中国议会政治亦曾寄托着建立财政预算体制、拯救清末以来财政危机之希望。安福国会众议院议长王揖唐也冠冕堂皇地强调：“泰东西立宪诸邦，莫不以预算为国家唯一要图，即莫不以预算为国会最大职责。”综合前文，从临时参议院、第一届国会到安福国会，国会预算审议制度看似不断完善、职能亦有履行，但议会内外只有限于个人和党派利益的争夺，看不到任何长远、建设性的财政规划。预算常常无法议决，即便议决，也因党派色彩而执行参差。近代财政学者黄凤铨强调，议员陷入党争、偏于党派利益，将使国会监督财政缺乏公平诚意，不能规划与贯彻国家大计。究其根源，在于历届国会之议员均不能代表人民大众利益，既无法变革近代中国的经济基础，也无法提出革命性的财税方案。纷扰喧嚣的党争之外，正是多数议员囿于阶级利益的同一性，于相当时间内阻碍近代中国财政困境的改善和现代财政体制的构建。

　　特别值得一提的是，系议员限于其民族资产阶级和城市小资产阶级的阶级基础，至多只能幻想和尝试在国会中掌握多数席位，以限制袁世凯、段祺瑞等军阀的活动。特别是第一届国会第二期常会期间，益友社等着力削减陆海军等经费，段祺瑞政府的财政集权，支持总统黎元洪，看似将相应审查报告顺利提交国会二读。然而，未及完成二读，段祺瑞和黎元洪及其背后日美帝国主义的矛盾激化，前者被解职离京，试图策动各省独立并推翻国会；后者引入张勋调停，使张勋有机会策动复辟，并致第一届国会再次遭到解散。最终，日本帝国主义支持下的段祺瑞拒绝恢复第一届国会和《临时约法》，组织由其操纵控制的安福国会。系议员以资产阶级议会民主制度为基础的“努力”，终究是一场泡影。

　　北洋时期政府提交的8份预算中，除极为特殊之民元八月份概算、民国五年度预算案，唯民国八年度预算案经安福国会议决，但也成为北洋时期国会预算审议的终曲。1920年直皖战争皖系失败后，安福国会解散，国会再也没有收到或审议国家预算案。宪法、总统等制度要素在安福国会之后还经历了军阀的一系列争夺、操控和变化，而国会预算审议的具体职能已经率先走向消亡。也就是说，随着北洋军阀统治延续，辛亥革命后建立的资产阶级民主制度，连作为军阀工具、维持运行都愈发不可得，不可避免地彻底沦为空招牌。从根本上说，若不进行反帝反封建的彻底革命，光有一套表面上要素齐全甚至偶尔能够勉强运作的议会民主制度，终归无济于国家与人民。直到中国提出反帝反封建革命纲领，孙中山改组并实行“联俄联共”政策，共同汇成大革命的洪流，资产阶级议会民主制度不可能完成的推翻北洋军阀统治的任务，才真正有实现的可能。